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《新世紀(jì)》周刊 保障房資金缺口龐大，信貸投放難免虛以委蛇，資金新渠道則困于政策限制難以突破

2011年“兩會(huì)”網(wǎng)民最關(guān)注的“熱點(diǎn)話題”是什么？在多家主流網(wǎng)站的評(píng)選中，如何加大保障房建設(shè)名列前茅。這也成為了多數(shù)受訪全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)組委員的提案關(guān)鍵詞。

今年全國建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套的任務(wù)指標(biāo)已分解到各省份，中央財(cái)政資金也將在全國“兩會(huì)”前后陸續(xù)下?lián)?，央行和銀監(jiān)會(huì)正制定保障房中長期信貸計(jì)劃……來自住建部官員透露的信息頗為令人寬慰。

然而，建設(shè)保障房，錢從何來？這仍是個(gè)大問題。據(jù)住建部估算，1000萬套保障性住房建設(shè)所需資金至少1.3萬億元。業(yè)內(nèi)人士分析稱，將國家及地方政府各種資金來源考慮在內(nèi)后，仍有近萬億元的資金缺口。這還未將征地拆遷補(bǔ)償考慮在內(nèi)，另外，公共設(shè)施配套等費(fèi)用超出計(jì)劃的部分，也需地方政府負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)相當(dāng)大。

在如此巨大的融資壓力下，“中央口風(fēng)也改了，原來說三年3600萬套必須完工，現(xiàn)在改為必須‘開工’了?！币晃淮笮蟹抠J部人士表示。按照各省市簽訂的《目標(biāo)責(zé)任書》，10月31日前，這1000萬套保障房必須全部開工。

目前，惟見國家開發(fā)銀行(下稱國開行)開始有所行動(dòng)。該行與住建部3月2日簽署合作協(xié)議，今年將新增1000億元貸款規(guī)模，支持各地完成此項(xiàng)硬性任務(wù)。可是，一位國開行人士并不以為然，認(rèn)為保障房存在三無：無資金、無法規(guī)、無機(jī)構(gòu)(保障房管理機(jī)構(gòu))。另據(jù)國開行四川分行人士介紹，該行與地方所簽合作備忘錄仍停留在“框架協(xié)議”層面，未有放款計(jì)劃。

3月4日，銀監(jiān)會(huì)主席助理閻慶民在兩會(huì)期間接受本刊記者采訪時(shí)表示，保障房投資應(yīng)以財(cái)政資為主，銀行在落實(shí)了資本金，加強(qiáng)專付管理，給予適當(dāng)補(bǔ)貼后，應(yīng)給予支持。

多位受訪的商業(yè)銀行地方分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均表示，地方政府都在軟硬兼施，號(hào)召商業(yè)銀行大力支持保障房建設(shè)，以彌補(bǔ)資金缺口，不過商業(yè)銀行出于風(fēng)險(xiǎn)和收益雙重考慮，顯得進(jìn)退兩難。“現(xiàn)在保障房建設(shè)要么通過政府融資平臺(tái)承建，要么通過房地產(chǎn)公司進(jìn)行開發(fā)，但兩類‘開發(fā)商’都面臨較大的資金壓力，很多機(jī)構(gòu)甚至連20%的最低資本金要求也難以達(dá)到?！币患掖笮蜕虡I(yè)銀行發(fā)達(dá)地區(qū)分行長向本刊記者道出了其看到的真實(shí)一面。

“算不過來賬”

囿于愈發(fā)嚴(yán)苛的信貸管控，保障房貸款這一大塊“蛋糕”在商業(yè)銀行內(nèi)部引發(fā)了不同反應(yīng)。一位大行高管介紹：信貸部門歡迎，風(fēng)險(xiǎn)部門回避。

信貸部門傾向于“保障房貸款政府號(hào)召的，最終出了問題必然會(huì)有政府埋單”，有一種“與其貸款到其他高風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái)項(xiàng)目將來自己挨板子，不如貸款支持政府的行為”的想法。而風(fēng)險(xiǎn)部門則“避之惟恐不及”，只要政府和監(jiān)管當(dāng)局沒有明確發(fā)出免責(zé)聲明，就不能對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)掉以輕心。

上升到管理層，一位市場意識(shí)較強(qiáng)的銀行高管表示，在財(cái)政投入資源有限的情況下，貸款支持保障房，“算不過賬來”。

前述大行發(fā)達(dá)地區(qū)分行長進(jìn)一步解釋說，由于監(jiān)管部門對(duì)貸款主體的自有資本金有嚴(yán)格要求，所以商業(yè)銀行即使想要參與貸款，面臨一定的政策障礙，除非明確表示，保障房建設(shè)貸款可以不考慮自有資本金比例。

前述負(fù)責(zé)人并稱，由于目前貸款規(guī)模有限，整個(gè)信貸市場供不應(yīng)求，商業(yè)銀行為了達(dá)到上市公司的盈利目標(biāo)，也必然會(huì)追逐利潤較高的項(xiàng)目，而保障房貸款不僅風(fēng)險(xiǎn)大，而且綜合定價(jià)難以令人滿意，所以不少銀行興趣不大。

銀監(jiān)會(huì)也已發(fā)出明文規(guī)定，“僅允許(融資平臺(tái)貸款)在有償還能力的保障性住房建設(shè)領(lǐng)域適度新增”。

不過由于平臺(tái)貸款的分類和余額界定已令不少商業(yè)銀行頭疼不已，所以在規(guī)模受限的情況下，多數(shù)銀行都不愿意繼續(xù)在平臺(tái)貸款上“泥足深陷”。

“無論是平臺(tái)貸款，還是房地產(chǎn)開發(fā)貸款，都是監(jiān)管重點(diǎn)示警的領(lǐng)域，加之商業(yè)銀行的逐利本性，大家都不愿意把有限的貸款資源向保障房項(xiàng)目傾斜，即便是一些地方政府控股的地方性金融機(jī)構(gòu)。”前述分行長直言不諱。他的看法也代表了不少基層金融機(jī)構(gòu)的心聲。

上述銀行高管也不松口，稱在財(cái)政支持和配套措施真正落實(shí)之前，商業(yè)銀行不可能大規(guī)?！安挥?jì)成本，無視風(fēng)險(xiǎn)”地支持保障房建設(shè)。

也并非所有機(jī)構(gòu)都不喜歡保障性住房貸款。另外一家大行地方分行長對(duì)本刊記者坦言，就眼下來看，保障性住房貸款對(duì)銀行而言，雖是缺乏保障的，存在種種政策障礙和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但銀行也并非毫無貸款動(dòng)機(jī)，在各類平臺(tái)貸款中，只有保障房建設(shè)貸款基本沒有政策風(fēng)險(xiǎn)，“如果不貸這個(gè)，貸什么？”

而且，“如果不能用平臺(tái)公司來做，就找不到機(jī)構(gòu)籌錢。比如，北京的保障房由北京市建委來組織實(shí)施，但其不是一級(jí)法人機(jī)構(gòu)，就無法獲得央行的貸款證?！币晃粐_行人士稱，銀監(jiān)會(huì)此前已允許將用于保障房的平臺(tái)貸款償還來源資本金列入財(cái)政預(yù)算，但要后用相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)資本。

回報(bào)難測

除了對(duì)于資本金的顧慮，前述銀行高管詳解了幾類保障房的收益回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。目前保障性住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造房、廉租房、公共租賃房屋幾大類。

廉租房建成后，租金收入無法覆蓋成本，開發(fā)商難以承擔(dān)相應(yīng)的貸款償還壓力，使不少商業(yè)銀行望而卻步。

棚戶區(qū)改造同樣面臨風(fēng)險(xiǎn)，其問題在于，棚戶區(qū)改造的商業(yè)價(jià)值很低，而能夠置換的條件稍好的已經(jīng)完成改造，現(xiàn)在留下的通常都在比較偏遠(yuǎn)的工礦區(qū)，改造結(jié)束后，房子能否賣得出去，也是個(gè)問題。

公共租賃住房的信貸投入，也面臨較大的問題。假設(shè)50年內(nèi)可以收回成本，但“政府都已經(jīng)換了十屆，銀行的領(lǐng)導(dǎo)班子也換了很多茬，屆時(shí)銀行能否收回貸款？”前述銀行高管直言，銀行不可能無視其中的風(fēng)險(xiǎn)。

而前述風(fēng)險(xiǎn)管理部門負(fù)責(zé)人亦表示，還款期限超過15年的項(xiàng)目他們一概不予考慮，因?yàn)樽償?shù)過大，風(fēng)險(xiǎn)難以控制。不過他表示，現(xiàn)在保障房項(xiàng)目的情況很復(fù)雜，“有些地方政府把保障房和商品房套在一起做，好處是可以通過商品房的收入在一定程度上覆蓋保障房的資金需求，但問題是按照當(dāng)前的監(jiān)管政策，打捆貸款是明令禁止的?！?/p>

來自監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威人士對(duì)本刊記者表示，支持銀行業(yè)參與保障房建設(shè)，但他希望，商業(yè)銀行可以清醒地給以支持。他稱監(jiān)管當(dāng)局一向反對(duì)打捆貸款，可以做“項(xiàng)目包”，但絕非“資金包”、“貸款包”，對(duì)于將商業(yè)項(xiàng)目和保障房項(xiàng)目混為一談，以博取信貸資金的做法，嚴(yán)令禁止。

數(shù)位持類似觀點(diǎn)的受訪者均表示，銀行會(huì)在多大程度上支持保障房貸款，一方面取決于地方政府如何分配自身資源，另一方面則要看監(jiān)管對(duì)平臺(tái)貸款的界定是否會(huì)“動(dòng)真格的”。

有地方分行行長表示，各地政府在過去兩年上了多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，到處都要花錢，也向銀行借了不少錢，未來的收益會(huì)用來保障哪部分貸款具有很大的不確定性，如果政府能控制其他項(xiàng)目的投資沖動(dòng)，那么保障房貸款的資金和還款就可以得到適度保障，“但如果政府還是雄心勃勃地想要大干快上，那么保障房建設(shè)的資金就比較難以保障?！?/p>

最先行動(dòng)的國開行也透露了對(duì)保障房貸款回報(bào)的擔(dān)憂。自該行宣布今年新增保障房貸款規(guī)模1000億元后，地方政府聞風(fēng)而動(dòng)，江西、河南、湖北、深圳、山西等地都相繼與國開行簽署了保障房合作協(xié)議?！斑@是近年國開行的業(yè)務(wù)重點(diǎn)之一?！币晃粐_行人士坦承，“一些地方都是在中央重壓下完成任務(wù)，建一大批品質(zhì)不好、面積小、位置偏的房子，這些60平方米以下的保障房將來賣給誰？限購之后又推高了租金，會(huì)有人愿意租嗎？”這位國開行人士對(duì)此表示擔(dān)憂，一系列問題缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，未來恐將蘊(yùn)含更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

地方兩難

“地方政府現(xiàn)在兩難，本身土地資源不夠，商業(yè)用地少，還要分給保障房，加上打壓房價(jià)，政府的土地收入更少了；地方政府也是一肚子苦水，事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，都是老問題了?！鄙鲜龃笮行刨J部人士表示。

上述國開行人士算了一筆賬，2010年中央財(cái)政對(duì)保障房建設(shè)共投入約800億元左右的財(cái)政補(bǔ)貼，2011年最多增加到1000億元。

按照有關(guān)規(guī)定，“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%”，2010年全國土地出讓收入2.7萬億元，今年可拿出2000多億元；加上國開行貸款1000億元，地方政府再自籌資金1000多億元。滿打滿算可籌集5000多億元，還至少需要銀行信貸支持9000億元。

他直言，缺少資金、缺少商品房土地資源是所有地方政府面臨的共同問題。

用地方面，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》中，提出了比以往更加具體的用地供應(yīng)管理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中，要單列保障性住房用地，做到應(yīng)保盡保。包括2011年在內(nèi)的整個(gè)“十二五”期間，國土資源部將確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%。如此必將減少地方政府商業(yè)用地的土地收入。

資金方面，除前述困難，有大行高管表示，即便銀行下定決心做保障房貸款，也還涉及到一些信貸政策的突破。如很多保障房項(xiàng)目的土地是劃撥而來，四證(國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證)全無，銀行無法確權(quán)做抵押擔(dān)保。

目前，監(jiān)管部門正試圖協(xié)調(diào)多部委為商業(yè)銀行支持保障房建設(shè)尋求制度保障，但因涉及部門多，難度不小。

數(shù)位受訪的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人和接近監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人士均表示，如何通過財(cái)政資金的投入，撬動(dòng)銀行資金，讓銀行貸款“有去有回”，是促進(jìn)銀行信貸資金支持保障房建設(shè)所面臨的最根本性的問題。

由于財(cái)政資金捉襟見肘，在住建部推動(dòng)下，2010年8月，北京、天津、重慶等28個(gè)城市開始試點(diǎn)住房公積金建保障房。一些城市快速上調(diào)了公積金繳存基數(shù)，如合肥公積金月繳存額上限提高到了3414元，超過了北京上海。但有業(yè)內(nèi)人士表示，隱憂會(huì)隨之而來，公積金作為老百姓的私房錢，地方政府有沒有權(quán)力動(dòng)用？閑置公積金余額達(dá)萬億元，提取多少能維持運(yùn)營？巨額公積金貸款審批和監(jiān)管權(quán)已下放到地方，在相關(guān)監(jiān)管機(jī)制尚未理順的情形下，貿(mào)然推開公積金貸款建設(shè)保障房試點(diǎn)，若以后形成壞賬，誰來埋單？

信貸之外

“商業(yè)銀行肯定不會(huì)成為保障房建設(shè)資金來源的主力軍，保障房建設(shè)的資金本質(zhì)上要靠政府來承擔(dān)，不要指望銀行信貸資金‘一肩擔(dān)盡萬古愁’?！泵鎸?duì)種種不可抗力，上述銀行高管最后直言。

信貸緊縮形勢之下，運(yùn)用保險(xiǎn)資金、社保基金、房地產(chǎn)信托資金來拓寬保障房的融資渠道成為必然，但保障房概念的地產(chǎn)信托項(xiàng)目，收益率都較低，融資規(guī)模也很有限。

2月底，全國社會(huì)保障基金向南京市保障房公司發(fā)放30億元信托貸款，期限為2年11個(gè)月，利率為6.05%，信托由江蘇省國際信托有限公司發(fā)行，民生銀行提供連帶擔(dān)保。這是全國社保基金啟動(dòng)的第一單。據(jù)全國社會(huì)保障基金副理事長王忠民透露，他們或?qū)㈥懤m(xù)擴(kuò)大該領(lǐng)域的投資。

這筆信托貸款年利率為6.05%，略低于同期的6.10%三年期限的貸款利率。王忠民稱：“盡管是保障房，我們不掙大錢，但保證不能虧?！?/p>

一位信托公司人士稱，近期信托公司響應(yīng)國家政策，也參與了一些地方保障房項(xiàng)目，但期限都不超過兩年。這些項(xiàng)目年收益率為12%-13%，比一般房地產(chǎn)信托計(jì)劃(一般為18%-20%)要低。相比較而言，全國社?；鹜顿Y的該項(xiàng)目6.1%的收益更要低近一半。

對(duì)于保障房信托項(xiàng)目，業(yè)內(nèi)一直質(zhì)疑產(chǎn)品結(jié)構(gòu)如何安排才能保本付息。王忠民對(duì)此表示，南京的保障房建設(shè)以公司的形式運(yùn)作，其模式是在一個(gè)區(qū)域建設(shè)中嵌入了保障房建設(shè)規(guī)劃，使保障房建設(shè)和區(qū)域發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃、交通、商業(yè)、教育、服務(wù)等一系列相配套。

一位地產(chǎn)人士對(duì)此分析稱，“保障房項(xiàng)目必須捆綁商業(yè)住房和土地開發(fā)，以商業(yè)住房和土地開發(fā)收益彌補(bǔ)損失，這種自我補(bǔ)貼方式是一種趨勢，否則根本無法還本付息?！?/p>

以全國首只保障性住房投資基金為例，該基金于2009年成立于天津，由天津市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營集團(tuán)有限公司(下稱天房集團(tuán))與天津市國土房管局、天津信托公司等共同組建的合伙制私募股權(quán)基金，主要是為解決保障性住房建設(shè)中的資本金缺口問題，該基金規(guī)模為50億元，期限三年，迄今已募集12億元，今年正在募集20億元資金。

據(jù)該基金有關(guān)人士介紹，該基金主要是用作項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)更多的資金投入。目前該基金主要用于限價(jià)商品房以及一部分商業(yè)地產(chǎn)如商鋪等，以商業(yè)地產(chǎn)的收入彌補(bǔ)收益。目前從已發(fā)行的幾期項(xiàng)目來看，收益率介于7.8%-10%。

目前信托項(xiàng)目籌資仍主要用于地方項(xiàng)目資本金。不過因?yàn)樯弦惠喨谫Y平臺(tái)信貸狂潮遭到整頓，項(xiàng)目資金的回籠或?qū)⒂l(fā)不易。此次在中央的規(guī)劃中，新建保障房大部分都將是租賃房，其中包括廉租房與公租房。這對(duì)于保障房資金回籠更是雪上加霜，以廣州為例，89億元建4.3萬套住宅，當(dāng)中60%是租賃性保障房，平均每套房子的成本在20萬元左右。而且這些租賃性住房十年左右后就需要維修保養(yǎng)，這筆維修保養(yǎng)資金也要政府“掏荷包”。

在信貸資金猶豫不決時(shí)，保障性住房融資引起了保險(xiǎn)資金的興趣，認(rèn)為保險(xiǎn)資金比銀行資金更適合投資保障房。3月3日，全國政協(xié)委員、中國平安董事長兼首席執(zhí)行官馬明哲在微博上宣布，“和同事們討論，今年政協(xié)議案已正式提交：發(fā)揮保險(xiǎn)資金改善民生的作用，利用保險(xiǎn)資金支持保障性住房建設(shè)?！?/p>

同為全國政協(xié)委員的中國人壽集團(tuán)總裁楊超，也以倡議保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)作為今年全國“兩會(huì)”期間的政協(xié)提案。他認(rèn)為，保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、周期長、資金來源穩(wěn)定等特點(diǎn)，非常適合參與保障房的投資和建設(shè)。

馬明哲則指出，保障性住房建設(shè)，不同于一般的商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)投資，具有地方政府負(fù)責(zé)、指定土地劃撥、規(guī)定利潤空間、承諾回購等強(qiáng)制性要求，符合當(dāng)前保險(xiǎn)資金資產(chǎn)負(fù)債配置的需要。同時(shí)，也有助于降低保險(xiǎn)資金運(yùn)用對(duì)資本市場的依賴度，有效規(guī)避市場波動(dòng)給保險(xiǎn)資金運(yùn)用帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

在具體措施上，馬明哲提出了三點(diǎn)建議：保險(xiǎn)企業(yè)設(shè)立投資保障性住房建設(shè)的專項(xiàng)基金，按照“政府主導(dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作”的模式，與政府共同推進(jìn)保障性安居工程的建設(shè)與發(fā)展；保障性住房的投資收益不高，考慮到保險(xiǎn)資金的基本回報(bào)要求，建議政府對(duì)保險(xiǎn)資金參與的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目給予一定的稅收支持政策，減免相關(guān)稅賦；基于保障性住房的公益性、長期性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，建議保監(jiān)會(huì)將保險(xiǎn)資金參與保障性住房建設(shè)劃歸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的投資，按債權(quán)級(jí)別分類，允許保險(xiǎn)資金通過基金、股權(quán)、債權(quán)等多種方式投資，支持保障性住房建設(shè)。

如同信貸資金，保險(xiǎn)資金投資保障房也缺乏政策保障，因此業(yè)內(nèi)人士對(duì)其近期大舉進(jìn)入的可行性存疑，從上述提案呼吁“給予一定的政策傾斜”中就可見一斑。