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財經(jīng)國家周刊 5月12日，國土資源部發(fā)布了2011年全國住房用地供應(yīng)計劃，并就近期保障房用地管理中出現(xiàn)的問題，提出“三嚴”要求：嚴禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房、嚴肅查處小產(chǎn)權(quán)房、嚴格規(guī)范企業(yè)利用自有土地興建保障房。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲得的一份相關(guān)材料顯示：目前，各地在保障房用地“創(chuàng)新”方面，已暴露出一些“苗頭性、傾向性”問題。若不及時防范和杜絕，恐影響到正常的土地管理秩序。

嚴查保障房供地

在國土資源部對保障房用地管理要求從嚴之前，各類“創(chuàng)新”思維、舉措已頗為可觀。

鑒于近年來土地增量供應(yīng)日漸緊張，業(yè)內(nèi)專家呼吁，應(yīng)建立土地二級流轉(zhuǎn)市場，改變土地供應(yīng)的壟斷格局，以激活大量閑置在企業(yè)、集體手中的存量土地，化解城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張的矛盾。

去年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭7部委，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。其中，曾提出鼓勵各類企業(yè)等多主體投資建設(shè)公租房。今年初，北京市副市長陳剛在兩會期間透露，北京市正在就農(nóng)村集體土地興建租賃房進行試點申報。陳剛在接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪時表示，北京已在4城區(qū)開展此項試點工作。同時，企業(yè)、園區(qū)和科研院所等事業(yè)單位利用自有用地建保障房也被予以鼓勵。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，目前已有一些北京市屬國有企業(yè)拿出手里的工業(yè)、倉儲、物流用地，向規(guī)劃、國土等相關(guān)部門申請變更用地性質(zhì)，建設(shè)保障房。

另一些城市保障房用地“創(chuàng)新”行動更顯急迫。不請自批、倉促上馬者不少?！敦斀?jīng)國家周刊》記者此前曾在華中地區(qū)調(diào)研保障房建設(shè)。某省會城市的保障房用地指標，有超過四分之一來源于企業(yè)、工業(yè)園區(qū)的“自有土地”。這無疑將涉及大批規(guī)劃變更和用地性質(zhì)變更。

這些所謂的“創(chuàng)新”引發(fā)了國土資源部的高度關(guān)注。相關(guān)部門負責(zé)人表示，目前一些地方在落實2011年保障性住房建設(shè)指標的過程中，出現(xiàn)了借保障房之名違規(guī)圈占農(nóng)村集體土地、銷售小產(chǎn)權(quán)房等傾向性問題。這位負責(zé)人稱，5月底，國土資源部將以保障房供地為重點，對此展開抽查。

諸多跡象表明，在對待保障房用地創(chuàng)新和維護土地管理秩序方面，國土部的上述“三嚴”態(tài)度明顯傾向于后者。

但在“三嚴”表態(tài)的措辭中，又不無回旋余地。

例如，對于農(nóng)村集體土地建公租房，國土部除表明“嚴禁”的總體態(tài)度后，又在文件中補充了一段說明：“對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制定試點方案，報國土資源部審核批準后，方可試點。”

國土資源部土地利用管理司司長廖永林在回答《財經(jīng)國家周刊》記者關(guān)于北京市的試點方案是否會單獨批復(fù)時，未置可否，僅表示，對北京市試點方案“高度關(guān)注”，且“積極主動推進”。

北京市國土局局長魏成林在回復(fù)《財經(jīng)國家周刊》記者的短信中則著意強調(diào)，北京市目前申報試點的是集體土地建租賃房而非公租房，“集體土地建公租房是違法的”。

收緊的背后

對地方土地創(chuàng)新謹慎叫停的背后，是《土地管理法》的修訂工作再度“提速”。知情人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，自2009年6月以來，《土地管理法》修訂草案在報國務(wù)院法制辦的過程中“已經(jīng)歷兩輪修改”，“目前基本上是被推倒重來”。

據(jù)這位知情人透露，高層近期的批示意見是，當前《土地管理法》修訂工作，應(yīng)首先著力解決農(nóng)村集體土地征收補償?shù)汝P(guān)鍵性問題。因為此點事關(guān)保護農(nóng)民權(quán)益、維護社會穩(wěn)定大局。

國土資源部相關(guān)負責(zé)人告訴記者，《土地管理法》修訂工作是今年部里的幾件大事之一。當前國土資源部開展的諸多日常工作都與此有關(guān)。例如5月13日國土部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，客觀上將為下一步“征地補償標準”的明確鋪墊基礎(chǔ)。

5月19日， 國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，決定立即在全國開展征地拆遷制度規(guī)定落實情況專項檢查，堅決制止違法強拆行為?！熬S穩(wěn)”再次成為當前土地管理主體思路。

鼓勵“招拍掛”創(chuàng)新

雖然在保障房用地“創(chuàng)新”問題上，國土部態(tài)度謹慎，但對于近年來各地已經(jīng)展開實踐的招拍掛土地出讓制度創(chuàng)新，國土部則多有肯定。

5月12日公布的《關(guān)于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》(下稱《意見》)中，明確提出要“積極探索‘招拍掛’出讓方式的創(chuàng)新”；且對當前出現(xiàn)的4種創(chuàng)新做法給予肯定，分別是：“限房價、競地價”，“限地價、競房價”，“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用綜合條件最佳”。

上述4種創(chuàng)新做法，相應(yīng)的代表城市分別為天津、深圳、青島和北京?？傮w而言，這些創(chuàng)新改變了“招拍掛”制度“價高者得”的游戲規(guī)則。后者常被認為是導(dǎo)致近年來開發(fā)商非理性拿地、商品房價格高居不下的制度禍根。

以北京市的“招拍掛”土地出讓制度為例。從2010年下半年開始，北京市連續(xù)在幾塊住宅和商業(yè)用地的出讓中，嘗試競規(guī)劃設(shè)計方案、競企業(yè)開發(fā)資質(zhì)、業(yè)績和綜合財務(wù)能力、競配建保障房面積等綜合評標手段，使地塊成交價格和溢價幅度降低，阻截了“地王”的復(fù)出。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，早在今年初，“創(chuàng)新和完善‘招拍掛’土地出讓制度”曾被作為年度工作重點，列入國土資源部部長徐紹史的工作報告中。隨后，國土資源部成立專題調(diào)研組，奔赴各地探討、總結(jié)“招拍掛”創(chuàng)新成果。

國土資源部土地利用管理司司長廖永林表示，對“招拍掛”制度應(yīng)該歷史地看待。作為市場機制下的一項制度，盡管“招拍掛”存在這樣那樣的問題，但目前還沒有哪種土地出讓方式可以替代它。

國土資源部在發(fā)給《財經(jīng)國家周刊》記者的相關(guān)文件中，進一步強調(diào)了“招拍掛”制度的不可替代性，即概括為它的“三公”特性：“公開、公平、公正競爭和誠實信用的市場基本原則”。這份文件還指出，“招拍掛”制度對于“抑制行政權(quán)力干預(yù)市場，從源頭上預(yù)防土地出讓領(lǐng)域腐敗”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

公開資料顯示，近年來，國土系統(tǒng)發(fā)生的土地大案、窩案，與“行政權(quán)力干預(yù)市場”密切相關(guān)。這也是國土部堅持“招拍掛”制度可以創(chuàng)新、完善但不能廢除的一個重要原因。

廖永林同時表示，目前“招拍掛”制度確實已走到一個需要轉(zhuǎn)折或提升的節(jié)點：從過去片面追求土地價格最大化的單一經(jīng)濟目標，向更注重社會、環(huán)境和民生等多重目標轉(zhuǎn)型升級。

正因如此，在國土資源部文件中，《財經(jīng)國家周刊》記者發(fā)現(xiàn)，除了“完善土地市場機制”等宏觀的一般性表述外，還出現(xiàn)了“健全土地宏觀調(diào)控體系”、“創(chuàng)新和完善有效實現(xiàn)中央調(diào)控政策要求的土地出讓政策和措施”等此前很少提及的概念。

一方面，保障房用地創(chuàng)新的“傾向性、苗頭性”問題被及時嚴控；另一方面，土地“招拍掛”制度的漸進式改革又被鼓勵和肯定。對于國土資源部前后態(tài)度的區(qū)別，一位國土部官員表示：創(chuàng)新仍然要以法律為前提。缺乏法律依據(jù)的“創(chuàng)新”不能被鼓勵。