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    上周，北京市國土局臨時取消了北京市朝陽區(qū)一個地塊的競拍，這還是北京土地供應實行“招拍掛”以來的第一次。此前一個星期，國務院公布了旨在調(diào)控房地產(chǎn)的“國六條”，北京因為房價漲勢之快，也被看作調(diào)控的重點城市之一。
 　這個位于北京市東四環(huán)的地塊還沒有開始現(xiàn)場競拍，就已經(jīng)創(chuàng)下了一個紀錄。原本3.2億元的底價，在書面競拍中已經(jīng)被抬升到5億元。
　　這是一個好消息，也是一個壞消息。土地出讓所得對政府來說是一筆可以派上大用場的收入。但是現(xiàn)在，在地產(chǎn)調(diào)控第二輪風暴漸進之時，地方政府會做出怎樣的反應？
　　北京只是一個縮影。實際上，在房價一路高漲的過程中，地方政府的身影一直隱現(xiàn)于其中。一位市場人士說，地方政府是房地產(chǎn)市場上最大的操盤手，它的籌碼就是土地。
　　誰能看清楚，地方政府在這個被看作國民經(jīng)濟重要支柱的產(chǎn)業(yè)上到底有多少利益？在這個鏈條上又潛藏著多少風險？
　　一個扭曲的利益鏈
　　“吃飯靠財政，建設(shè)靠國土”，這種現(xiàn)象是現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地出讓制度的基礎(chǔ)，又是城市化快速發(fā)展的階段下特有的。中國社科院博士王小映說。
　　王小映參加了國務院發(fā)展研究中心的一項關(guān)于中國土地政策的調(diào)研。他說，經(jīng)營城市，意味著對土地市場要進行細分。有兩個水池，一個水池蓄水，一個池子放水。放水有兩個水龍頭，一個放的是低價供應的工業(yè)用地，甚至有的工業(yè)用地低于市場價就供應出去了。另一個是招拍掛供應，“這部分地就直接體現(xiàn)了土地經(jīng)營的收益”。
　　他說，地方政府的土地經(jīng)營是由各地設(shè)立的土地儲備中心或者政府控股的投資公司來運作的。經(jīng)過7-8年的發(fā)展，全國各地土地經(jīng)營已形成相對統(tǒng)一的模式。
　　本報記者在多個城市所做的調(diào)查表明，為了招商引資，工業(yè)用地基本上是微利甚至低于成本價供應。在佛山，工業(yè)用地協(xié)議轉(zhuǎn)讓價在30萬-40萬元/畝，5通一平的地價收購與整理成本約20萬/畝。無錫新區(qū)對投資商承諾的是9通一平，每畝用地成本超過20萬，而協(xié)議轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地地價平均僅為12萬/畝。
　　而在城市土地實際消化使用中，非經(jīng)營性用地，包括工業(yè)用地、路橋、公園等市政配套項目用地占了絕大部分比例。在深圳，儲備用地供應中，每年只有約3成是商業(yè)用地。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院區(qū)域經(jīng)濟室主任高國力認為，在很多城市，大部分土地虧本或無利潤“經(jīng)營”，那么占小部分的商業(yè)用地價值最大化就是自然的邏輯。
　　在浙江紹興市袍江工業(yè)區(qū)，2000年才開工建設(shè)的工業(yè)用地價格一般在5萬-6萬元/畝，現(xiàn)在漲到15萬-25萬元/畝，區(qū)內(nèi)1/3的土地用于商貿(mào)，約20平方公里，目前拍賣的面積總共是249.8公頃，平均每畝超過100萬元，收入約37億元。佛山市國土局土地市場管理科科長陳暢說，佛山市商業(yè)用地出讓價格目前已經(jīng)達到130萬-270萬元/畝。
　　“‘8.31’之后，商業(yè)用地實行招拍掛，這一環(huán)節(jié)看似市場化運作，但是，在土地經(jīng)營整個流程中非市場化因素很多，這導致政府利用商業(yè)用地招拍掛這個市場化出口盡量多的獲利。”高國力說。
　　或許不難理解，在北京、上海、深圳、杭州等資金聚積較多的城市，天價地塊不斷拍出。今年4月份，北辰集團以11.5億元的價格拿下了北京市海淀區(qū)的一塊地。業(yè)內(nèi)人士計算，該地塊的樓面價格每平方米近4900元，建成后，每平方米近萬元，而周邊普通住宅均價不過6000元左右。
　　這也使很多市場人士把房地產(chǎn)價格上漲歸咎于地方政府。
　　地方政府的利益
　　實際上，土地出讓收益已經(jīng)成為地方政府預算外的最大一筆收入。而與此相關(guān)的房地產(chǎn)稅收，也成為地方政府財政收入的最大來源之一。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元。其中，招拍掛出讓面積雖然只有5.72萬公頃，但出讓價款卻達到3920.09億元，占總收入的七成以上。
　　王小映說，土地出讓金收益大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地儲備自身所需資金。北京市發(fā)改委公布的規(guī)劃顯示，2005年，北京市政府投入175億元在固定資產(chǎn)上，主要是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金來源中，土地批租收益111億元，占63%。
　　2005年，北京在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入超過610億元，增長了31%，這與土地出讓收益的遞增不無關(guān)系。問題是，如果沒有土地出讓收益，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資誰來補缺？
　　除了將土地儲備逐漸轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營戰(zhàn)略而有自身經(jīng)營性盈虧平衡需求之外，土地經(jīng)營環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的出讓金收益、土地融資所帶來的巨大資金對城市建設(shè)的支撐作用也是商業(yè)用地出讓價格不斷走高的原因。
　　土地出讓收益對城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵支持作用是一個普遍現(xiàn)象。2003年上海出讓金收益191.7億元，2004年深圳國土基金總收入128.46億元，2004年僅北京昌平區(qū)土地出讓金收入30.8億元。這些資金全部上繳財政，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。
　　也正因為如此，土地經(jīng)營背景下的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為各個地方最活躍的產(chǎn)業(yè)之一。房地產(chǎn)業(yè)的投資對地方固定資產(chǎn)投資起到極大的拉升作用，另外，包括土地稅收，以及建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)多個環(huán)節(jié)的稅費直接由地方政府享有，從而直接提高了地方財政的收入。
　　根據(jù)央行公布的區(qū)域金融運行報告，2005年，房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)超過居民服務和其他服務業(yè)成為地方稅收第一大行業(yè)。
　　在其他省區(qū)，也有類似的情況。2004年上半年，浙江房地產(chǎn)稅收為86.82億元，同比增長75%，占地稅收入的21.9%，對全部稅收的增長貢獻率達到34.68%，成為第一稅收來源。如果再加上建筑業(yè)，2004年全年二者所占比例已達到34.6%。
　　根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)研，在浙江一些地方，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入占預算外收入的60%左右。幾項加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財政收入的一半以上。
　　實際上，地方政府能夠掌握的資金還不止于此，利用土地融資也成為地方政府擴張財力的有效方式。
　　王小映說，土地融資有兩種形式，一種是土地抵押融資，即以政府儲備的土地直接抵押給銀行獲得貸款；另一種是土地收益權(quán)質(zhì)押融資。他說，后者是政府將征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出現(xiàn)了升值，政府再以升值部分的收益權(quán)向銀行融資。
　　統(tǒng)計顯示，2002年至2006年4月，北京市國土局土地儲備中心以土地抵押獲得110.96億元貸款，而北京利用儲備土地獲得了十家銀行的318億元授信。
　　在土地收益權(quán)質(zhì)押融資方面，2003年4月，天津市國土局以天津外環(huán)以外的土地收益權(quán)質(zhì)押，向開發(fā)銀行融資500億元，資金也將主要用于城市基礎(chǔ)建設(shè)及土地收購工作。
　　“銀行的介入，使得政府可以有更多的資金用于土地收購、整理以及基礎(chǔ)建設(shè)。”國研中心的調(diào)研報告稱，銀行信貸的介入，也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。今年4月，哈爾濱市甚至直接利用儲備土地的未來收益，向社會公開發(fā)行信托產(chǎn)品籌集資金。
　　看得見的風險
　　土地抵押以及土地收益權(quán)質(zhì)押都使得地方政府經(jīng)營土地可以持續(xù)，而且使得地方政府獲得了遠超過當期土地出讓收益的資金，但是融資的風險開始顯現(xiàn)。
　　紹興袍江工業(yè)區(qū)管委會辦公室副主任謝浩然說，紹興袍江工業(yè)區(qū)占地60平方公里，5年以來，開發(fā)區(qū)建設(shè)總投資50多億元，但是不包括工用地，袍江工業(yè)區(qū)商業(yè)用地累計土地出讓金不過37億元。
　　僅僅依靠土地出讓金無法彌補城市建設(shè)所需的全部資金。王小映認為，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以通過大量的招商引資項目的開工而帶來巨額的財政收入來彌補。但是，根據(jù)記者的調(diào)查，即便招商引資比較成功的地區(qū)，城市開發(fā)建設(shè)貸款形勢依然嚴峻。
　　“13年來，無錫新區(qū)開發(fā)建設(shè)累計投入約300億元，我們一直在負債經(jīng)營?！睙o錫市新區(qū)土地儲備中心土地儲備經(jīng)營部副經(jīng)理陸文彬?qū)τ浾哒f。他說，由于新區(qū)對招商引資項目用地的硬件投資較大，在上世紀90年代末就提出了9通一平，而商業(yè)用地的價格只是在2004、2005年才大幅上漲，累計商業(yè)用地出讓金收益只有約20億元。
　　無錫新區(qū)高新科技園的產(chǎn)業(yè)規(guī)模在全國僅次于蘇州高新科技園，2005年無錫新區(qū)的GDP由2001年的110.4億元增長到375.1億元，財政收入由2001年的16.16億元增長到64.48億元。但是，有專家指出，根據(jù)各地方不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，地方財政收入僅有1/3至1/2能由地方政府支配。
　　因此，商業(yè)用土地出讓價值最大化仍然是地方政府追求的一個目標，甚至，如果不能實現(xiàn)土地出讓價值最大增值，那么地方政府將面臨無法歸還銀行貸款的風險。這或許可以為一些地方的土地價格連創(chuàng)新高給出一個注解，而這也進一步帶動了房地產(chǎn)價格的上漲。
　　在5月3-7日深圳舉辦的春季土地房產(chǎn)交易會上，無錫、武漢、南寧和珠海等十多個城市首次將當?shù)赝恋爻鲎岉椖磕贸鰜碓诋惖剡M行展示、推廣，試圖在更廣的范圍內(nèi)使土地出讓價值最大化。
　　央行的一份報告顯示，截至2005年1季度末，政府土地儲備機構(gòu)貸款余額達到950.2億元，幾乎占到地產(chǎn)開發(fā)貸款科目的一半。央行警告，土地貸款尤其是政府土地儲備機構(gòu)的土地信貸增長幅度過快，并蘊涵相應風險，應予以適度控制。
　　廣州市國土一位官員表示，“從城市建設(shè)角度講，土地儲備是城市建設(shè)的重要來源，還是實施城市規(guī)劃的重要手段，我們一方面要保證合理的地價收入，支持建設(shè)，另一方面必須避免推動房價上漲，這中間實現(xiàn)平衡非常困難?！?BR>　　問題在于，新一輪地產(chǎn)調(diào)控可能加劇地方財政和銀行信貸風險。國研中心調(diào)研顯示，在第一輪土地調(diào)控中，就已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面?，F(xiàn)在，第二輪地產(chǎn)調(diào)控風暴已至，等待他們的又會是怎樣的命運？（經(jīng)濟觀察報）